解读足协管办分离方案：有漏洞且违法 涉嫌政府干预

2012-1-30 15:32:00　 来源：中国足彩网 点击：

　　职业联赛的背景和现状

　　职业足球联赛是足球运动进入市场最重要，最职业的表现形式，中国足球职业联赛自1994年启动以来，由于对职业足球本质和发展规律认识不清，制度设计上存在缺陷，与当代职业足球联赛相适应的管理体制、运行机制和制度保障上有所缺失，管办不分，导致联赛管理中出现诸多问题，甚至出现了利用非法手段操纵比赛、赌球以及腐败等违法犯罪行为，严重影响了我国足球运动的健康发展。

　　为促进我国足球职业联赛走上健康轨道，国家体育总局和中国足协积极抓住足球打假扫黑的契机，从2010赛季开始大力推动职业足球联赛管办分离的改革，逐步理顺职业联赛各参与主体的权利义务关系。

　　解读：职业联赛不健康的本质是什么？问题找准了吗？你找准了问题之所在，提出的改革设想才能达到目的，否则就是无稽之谈。在这份方案中，管办分离的出发点就没有找到原因，显然中国足球出现的问题不能归结为职业联赛。上世纪90年代初，在大的历史背景之下，推出的职业联赛是大势所趋，红山口会议当时研究讨论的方案为《关于中国足球实行职业发展的方案》，这是启动职业足球的蓝本。会议决定把足球作为体育改革的突破口，确立了中国足球要走职业化道路的改革方向。这是专业足球时代向职业足球时代转变过程中最重要的会议，职业联赛的建立极大地促进了中国足球的进步。

　　中国足球发展到今天，职业联赛发挥了巨大的作用，2002年中国队进入韩日世界杯很大程度也得益于职业联赛的启动。在新方案中，却仅仅是抓住职业联赛中出现的“假赌黑”问题，忽略了职业联赛对中国足球发展的贡献，特别是把“利用非法手段操纵比赛、赌球以及腐败等违法犯罪行为”也归结到职业联赛身上，使得这次足协拿出的改革方案难以服众。

　　足坛“反赌扫黑”出现的问题，是中国目前社会综合问题的一个反映，有来自法制和社会等很多方面的原因，并非一个职业联赛的改革就能解决的。换个角度来思考的话，是否按照这个方案实施改革措施后就能够杜绝违法违纪的行为呢？把一切问题都让职业联赛来扛是不合理的。

　　管办分离的主要目标、基本原则

　　管办分离改革就是要改变由中国足协既办赛又监管的不合理状况，将办赛职能从中国足协剥离，成立专门机构实施办赛，鉴于联赛赛事本身具有特殊的公益性，办赛与经营也必须分离，分别由不同的机构实施。逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，符合当代职业足球联赛运作的模式。管办分开，职能明确，能充分调动参与各方积极性，有中国特色的职业足球管理体系，运行机制，通过管办分离改革，逐步解决好职业联赛的管理、决策机制，资源配置的问题。

　　解读：从足协剥离办赛职能，或许这样的提法是有些匪夷所思的，足协本身的职能就是举办全国性赛事，而不是由某个成立的部门来承担这个责任。我国的《体育法》中第三十一条就明确规定：“国家对体育竞赛实行分级分类管理：全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理；全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。”从法律上而言，只要是中国进行的任何足球竞赛都应该由中国足协负责管理，严格说来，现在剥离办赛职能的提法就是一个违法行为。

　　另外在《中国足协章程》“第七条职责”中的表述如下：中国足协“全面负责本运动项目的管理；研究制定本运动项目的方针政策、发展规划和计划，指导会员协会工作。制定并组织实施本运动项目的全国竞赛制度、竞赛计划、规划和裁判法，负责本运动项目各类全国竞赛的管理。”中国足协虽然是一家在民政部注册的民间团体，但是足协的职责就在于组织实施全国性比赛，而“办赛职能”是赋予它的业务范围。

　　为了明确足协在赛事管理上的地位，“第五十条比赛管理”中这样规定：“本会对在其管辖范围内进行的足球比赛实行分级管理。全国各级正式比赛、国家队参加的公开比赛、由国际足联或亚足联委托本会承办的比赛，由本会直接管理。本会会员协会所辖区内各俱乐部队之间的比赛、不同会员协会俱乐部队之间的双边比赛、会员协会俱乐部队与其它国家或地区俱乐部队之间的双边比赛，由会员协会管理。未经本会批准，不得成立跨地区联赛组织或俱乐部联合体。”由于中国足协是唯一负责组织国内足球比赛的机构，剥离了“办赛职能”将不会有任何机构有此权力，换句话说如果从足协剥离出办赛职能，中国足球运动就要“消亡”了。

　　其实在其他国家，足球运动的管理都离不开足协，尽管有英国等国家成立英超、葡超等国家联赛，但是英足总、葡萄牙足协都亲自管办联赛。在最开放和民主的英超尚且如何，中国足协有什么理由要剥离办赛职能呢？

　　另外足协作为一家民间团体，只能起到行业内管理的监管职能，例如纪律、仲裁等等委员会负责这部分工作，但是足协最新的管办分离方案中，把矛头对准了足协的办赛权与监管权，有点不知所谓。毕竟对于违法违纪行为，光靠足协是不够的，这也是过去每当中超联赛出现问题时，总有很多呼吁“足协监管”的声音，可是足协作为一家民间团体，根本没有行政权力，反倒是足管中心作为总局下设的机构比足协更有监管权，如果剥离更应该是足管中心与足协的剥离，而不是把职业联赛从足协剥离开，这样的改革有些莫名其妙。

　　管办分离的主要措施

　　中国足协依据章程成立“职业联赛理事会”，授权其负责职业联赛的相关事宜，同时不再设立中超、中甲联赛委员会，理事会根据组织框架和工作规范开展工作，在职业联赛理事会框架内，建立具有广泛代表性、各方主体参与、共同管理职业联赛的平台，完善制度建设和工作规范，逐步建立科学的议事、决策机制和办事程序、统筹中超、中甲职能。

　　解读：这里出现了一个非常矛盾的地方，在上一部分管办分离的主要目标中，有“管办分离改革就是要改变由中国足协既办赛又监管的不合理状况，将办赛职能从中国足协剥离，成立专门机构实施办赛”，可是这个成立的专门机构却是“中国足协成立的职业联赛理事会”，这个措施是如何对应管办分离的主要目标的呢，这两者间的矛盾实在难以理解。

　　从框架图来看，理事会是在中国足协领导和管理之下的机构，也就是说职业联赛理事会是中国足协内部设置的机构，如果说某个单位内部管理同样被视为该单位的行为，这是一个非常简单的道理，“管办分离”如果只是在内部增设一个部门就被认为与该单位“分离”了，这未免有些滑稽了。

　　另外从机构设置上说，“职业联赛理事会”并不是什么新生事物，它本身就是一个“中超联赛委员会”的变种。在2004年中超联赛成立的当年，当时负责中超联赛筹备的郎效农设计的《中超联赛委员会工作规范》中写到，“中国足球协会根据《中华人民共和国体育法》、《国际足球联合会章程》、《中国足球协会章程》的有关规定，对中超联赛进行管理。依照宏观管理、管办分离的原则，设立中国足球协会超级联赛委员会。”这就是中超委员会的职能，必须提到的是当时2005年提出的“管办分离”其实是指联赛与足管中心的剥离，而不是与足协的剥离。

　　职业联赛理事会在组织结构中表述如下：“中国足协依据章程特别设立相对独立的、专门管理过职业联赛的职业联赛理事会，中国足球授权其负责职业联赛的相关事宜，中国足协对理事会的议案具有否决权”。显然，理事会还是在足协的授权之下，而且中国足协与英足总一样有“否决权”，所以成立了理事会又怎么谈得上剥离了足协的办赛职能？

　　再从本身职能而言，其实就是中超委员会所做的工作，换了个马甲而已。在这次会议下发的文件中，在《职业联赛理事会的组织结构》里面甚至不如2004年有56条的《中超联赛委员会工作规范》细致而全面，如果说职业联赛理事会还负责管理中甲联赛，那也只能说理事会只是中超联赛委员会的扩大版。

　　逐步理顺和建立国家体育总局、中国足协、职业联赛理事会、中超公司分级管理层次，形成联赛的监管机制，行业自律和约束机制、社会舆论监督机制。国家体育总局依法依规重点对中国足协的章程、规划、体制框架、人事、财政、制度规范等进行审议、批准、审计、评估，按照规范化要求，建立必要的报告制度、审议制度、评估制度和问责制度。

　　解读：按照新方案的第二个措施，总局将会对职业联赛发挥更大的管理作用，并且会被制度性地规定下来，这与原来的改革初衷背道而驰！其实“管办分离”主要是在行政手段与协会化管理的分离上，2011年初，总局改革的初衷就在于发挥协会在各个运动项目工作中的主导作用，协会行使更大的权限，从而理顺关系，减弱行政职能，符合未来发展的需要，因此明确提出了撤销各项目管理中心的设想，并要求足协率先动手，草拟详细的方案。足协才提出了符合改革方向的“小中心，大协会”的概念，经过调研后设计出了具体的细节，得到了总局的认可。在这套方案中，现有足管中心将缩减成三个部，将被总局“召回”，三个部门都将撤离目前中国足协的办公楼东玖大厦，回到总局办公，彻底告别过去几十年来总局下设足管中心以行政手段借“中国足协”的名义掌管中国足球的历史，被外界指责的“一套人马两块牌子”的现象将被终结。这才是改革的初衷与方向，可是现在新的方案将以这样的方式来“理顺和建立”总局对足协的管理，那么谢亚龙、南勇等总局官员倒在“反赌扫黑”案之下，最后却没有一点点警示意义。

　　最奇怪的是，国家体育总局作为一家国家机关单位，对足协这样一家民政团体的管理是“依法依规”的，这有点牵强。只是在《中国足协章程》中，规定“中国足球协会是中华全国体育总会的单位会员，接受国家体育总局和民政部的业务指导与监督管理”。可是在国际足联，对会员协会的要求，有一点是必须脱离政府机构的，否则就会遭到禁赛的处罚，在过去伊拉克、科威特等等国家就因为政府干预足球被国际足联禁赛。如果以现有的改革方案，这样的方式显露出国家政府的干预，遭来禁赛是“后果很严重”的。

　　理事会根据组织框架图和工作规范开展工作，建立具有广泛代表性，各方集体参与、共同管理职业联赛的平台，完善制度建设和工作规范。逐步建立科学的议事、决策机制和办事程序，统筹中超中甲联赛职能。

　　解读：管理模式过于繁琐、臃肿，特别是中国足协将下设“职业联赛理事会”，理事会不仅管理执委会，还“指导”中超公司。执委会又下设执行局，执行局负责管理赛区委员会、中超中甲部、媒体公关部、联赛发展部以及足协其他委员会下设的裁判委员会、医学委员会和纪律委员会三个派驻工作组，如此复杂管理模式将毫无疑问影响到执行力。

　　另外，在各国联赛的管理中，裁判是独立于赛事组织之外的机构，裁判工作与组织工作混在一起才是“管办不分”。可是在职业联赛的框架中，中国足协还要派驻纪律委员会、裁判员工作组和医学工作组进驻，通过执行局来协调和联系，这样不仅对联赛组织没有影响，反倒会增加不必要的“关联关系”，进而影响到比赛的公正和公平，产生新的腐败问题。